О системе управления ВРИО Губернатора

Предоставив  Президенту РФ  право назначать временно исполняющего обязанности высшего должностного лица региона, Государственная Дума РФ так и не доработала модель ВРИО.   Требовалось лишь ограничить право ВРИО на избрание Губернатором или вообще запретить соответствующему лицу избираться на должность губернатора. А ВРИО можно было бы назначать из числа лиц, находящихся в резерве полномочных представителей Президента в округах по срочным контрактам.

А при существующем положении дел фактически легализована  неконкурентная избирательная кампания с участием ВРИО, получившего административный ресурс в виде бонуса на выборы.  За последние полтора года в стране еще не один ВРИО не проигрывал выборы и не отказывался от участия в избирательной кампании.

Теперь  в России  главы регионов по окончании соответствующего срока с нетерпением ждут назначения  ВРИО как  мощной стартовой позиции перед будущими выборами.

Дождался и Н.Ю. Белых. Сразу после указа Президента он сказал, что будет участвовать в будущих выборах и сделает все, чтобы выборы были честными прозрачными и конкурентными http://belyh.livejournal.com/,   и практически сразу же призвал оппонентов  предлагать реальные выборные  программы (http://echokirova.ru/news/13830).

Иначе говоря, наделенное  административным ресурсом ответственное  лицо, заинтересованное в своей победе на выборах,   будет обеспечивать конкуренцию и состязательность. Странные заявления ВРИО  до начала выборной кампании. Короче говоря, сразу после указа Президента Кировская область получила  нового кандидата, для которого фактически избирательная кампания началась сразу после назначения ВРИО. Все другие кандидаты будут ждать мая-июня 2014 года, когда можно будет начинать свое выдвижение.

Будет ли через 9 месяцев выбран  новый губернатор –зависит не только от Н.Ю. Белых.  Начать законодательные  изменения в модели ВРИО может и Госдума, и Президент, но делать это на краткосрочный период вряд ли будут.  Кстати,  Президент  в целях законности и справедливого  уравнивания возможностей  кандидатов вправе скорректировать свои решения  и на момент начала выборов  назначить ВРИО другое лицо. Закону это не будет противоречить. В противном случае  другие кандидаты  могут добиваться протестного голосования  и строить свою кампанию на воспитании у избирателей недоверия к ВРИО как носителю административного ресурса, неспособного победить  в равных условиях. А возможно, и добиваться голосования «против всех» в целях признания выборов несостоявшимися (http://www.mn.ru/politics_law/20140117/367838444.html).

Свои коррективы в усиление или ослабление стартовых позиций ВРИО  может внести  и Законодательное собрание области в целом, и отдельные депутаты. Однако, для этого требуется аккуратное и системное применение действующего законодательства, которое  в основном читают, но не применяют.

Так, по закону кандидат, замещающий государственную должность, не может использовать преимущества своего должностного положения: привлекать подчиненных в выборам, использовать государственные имущественные, телекоммуникационные, информационные, транспортные, организационные и прочие ресурсы. Фактически эти правила лишь декларативные. Подобные ограничения бессмысленны: такое перечисление лишь способ обойти закон. К тому же существует оговорка, практически нивелирующая эти ограничения. А именно: соблюдение  ограничений не должно препятствовать  осуществлению Губернатором, баллотирующимся на второй срок, своих полномочий.

Скрытые возможности административного ресурса раскрываются в деталях отдельных нормативных актов, регулирующих ключевые шаги избирательной кампании.

Так, например, Губернатор и правительство области в силу своей компетенции работает с муниципалитетами, являющимися важным звеном  «муниципального фильтра» при выдвижении кандидатов  и муниципального административного ресурса в агитационной кампании. Практически на 50 % зациклить на себя муниципалов можно через угрозу применения норм ст. ст. 74 и 74.1 ФЗ № 131-ФЗ об отрешении от должности и об удалении в отставку Главы муниципального образования и Главы местной администрации по основаниям, указанным в законе. За пять предшествующих лет работы таких оснований и поводов можно найти  не мало.

Во избежание подобного давления в силу пункта 10 ст. 19 ФЗ № 184-ФЗ Заксобрание области вправе изменить Устав области  и ограничить полномочия ВРИО на подобные действия в период избирательной кампании. Подобные ограничения  не устанавливают проиворечия между двумя федеральными законами и коррелируют соответствующие нормы через конституционные полномочия Заксобрания действовать в пределах совместной компетенции Российской Федерации и регионов.

Очевидно, что ВРИО  на этой стадии начнет активно работать с депутатами всех уровней, предлагая стать членами своей команды после избрания. Такое встречное движение уже начинает проявляться. Так,  через два дня после назначения Никиты Юрьевича ВРИО, депутат Заксобрания Д.М. Русских заявил, что при условиях обновления команды Белых в случае соответствующего приглашения готов работать в правительстве области (http://www.newsler.ru/politics/2014/01/17/russkix:-ya-isporchu-kartinu-okruzheniya-belyix) . Причем  депутату задавал вопрос не кто- нибудь, а депутат Госдумы Доронин С.А. от  партии Справедливая Россия, лидер которой С.М. Миронов не исключил обсуждения кандидатуры  Никиты Юрьевича для поддержки на  выборах (http://www.newsler.ru/politics/2013/12/27/spravedlivaya-rossiya-mozhet-podderzhat-belyix-na-predstoyashhix-vyiborax-gubernatora-kirovskoj-oblasti). На волне критики о плохой команде на распределение должностей в правительстве области могут повлиять и другие партии под прикрытием предложений о поддержке на выборах. Это тоже уже происходит. Сейчас это называется «поддержим, «если наши предложения будут учтены» (http://www.ntv.ru/novosti/830450/).

У депутатов Заксобрания  кроме личных и политически мотивированных интересов  есть и иные причины искать работу в Правительстве области и быть активно вовлеченными в избирательный процесс.

Появившиеся в последнее  сигналы в адрес Белых идти самовыдвиженцем для юристов выглядят странно, если направлены на реальное изменение норм. Несмотря на кажущуюся привлекательность, новое правило о самовыдвижении означает изменение законодательства под конкретного человека и говорит о возможной договоренности с партийным большинством, а самое главное –это манипулирование законодательством  в угоду конъюктуре и субъективным потребностям. В то же время, такие изменения фактически более чем реальны. Подобные предложения   не случайны и могут исходить от партийного большинства в Госдуме и Заксобрании в связи с начавшейся и еще не законченной реформой законодательства о политических партиях и о выборах депутатов Государственной Думы. По результатам изменений прогнозируется значительная доля депутатов, выдвинутых в порядке самовыдвижения. Федеральных денег, выделяемых представленным в Госдуме партиям в качестве компенсации на расходы по выборам станет меньше и в центральном аппарате, и в регионах.

Полномочия депутатов заксобрания заканчиваются в марте 2016 г, а депутатов Госдумы- в декабре 2016 г. Времени остается немного,  поэтому партийное большинство в центре и на местах станет распадаться,  будет формироваться пул депутатов- самовыдвиженцев с деньгами спонсоров  и с большей чем раньше самостоятельностью. Партии и особенно их региональные отделения будут заинтересованы в лояльности этих депутатов-самовыдвиженцев  а также в административном  ресурсе избранных и избираемых  губернаторов для использования в выборах депутатов.

Поэтому вбросы  о возможном  изменении регионального законодательства о выборах Губернатора в части допуска самовыдвиженцев для самого Белых уже  не является принципиальным и направлено лишь на выравнивание почвы для переговоров между будущим Губернатором и парламентскими партиями.  И напротив,  такое изменение закона уже становится более выгодным  партийным структурам, если Н.Ю. Белых поведет свою линию и свой административный ресурс станет использовать избирательно.

С другой стороны, ВРИО не может распускать Законодательное собрание и вносить предложения об изменении Устава.  Но само Законодательное собрание в этот период  может направить усилия на существенное изменение  регионального законодательства  о системе органов государственной власти Кировской области включая нормы о статусе самого Губернатора, вплоть до преодоления вето ВРИО Губернатора (2/3 от установленного числа депутатов).   В перспективе таких изменений избранный ВРИО  Губернатора может вступить в должность с иными правами и обязанностями, чем те, на которые рассчитывал.

Такие изменения  не исключены. Усилия, направленные на подобный результат,  вполне вероятны как средство политической борьбы для уравнивания шансов кандидатов, если в самое  ближайшее время   у ВРИО появится  сильный оппонент. Но самое главное то, что отдельные системные изменения действительно объективно необходимы, но в период избирательной кампании, они  могут рассматриваться как  попытка противостояния и дестабилизации.

Тем не менее, некоторые изменения и дополнения региональных законов (помимо указанного выше) в период работы ВРИО и с перспективой выборов  надо принимать уже сейчас.  Вот  например.

1.Возложить на Губернатора бремя быть  гарантом Устава Кировской области, прав и законных интересов граждан. В условиях выборности Губернатора населением это логично. В случае сомнения в действиях ВРИО, а потом и Губернатора, будет считаться, что он действует именно в интересах населения Кировской области. Такая презумпция во время избирательной кампании станет очевидно контрастировать с негативной оценкой действий ВРИО избирателями или оппонентами.  В условиях, когда по региональному закону почти отсутствуют продуманные основания для отзыва Губернатора, такое включение будет дополнительным средством оценки существующих оснований для отзыва.

За пределами избирательной кампании такое правило  будет выступать как предположение добросовестности Губернатора, пока эта презумпция не будет опровергнута в установленном порядке.

Сейчас это бремя в связи с соединением в одном лице должности Председателя правительства и Губернатора относится только  к Правительству области на основании ФЗ № 184-ФЗ. Но федеральный закон не исключает подобных региональных правил.

2.Согласно п.7.1 ст.18 ФЗ № 184-ФЗ в региональных Уставах (конституциях) должно быть определено конкретное должностное лицо, замещающее Губернатора, когда он временно не может исполнять свои обязанности. Но по п.4 ст.57   Устава области  эти обязанности возлагаются на одного из заместителей Председателя Правительства области. Представляется, что это в равной мере относится и к ВРИО. Специальным актом Губернатора, в том числе Распоряжением от 18.10.2012г. № 138 –пр такое лицо не определено, да и не может быть определено во избежание противоречий с  федеральным  законом. Получается, что если ВРИО, например, на больничном и сам не определил лицо, исполняющего обязанности,  центр принятия решений  становится децентрализован. Такое  конкретное лицо необходимо определить немедленно, особенно на период избирательной кампании.

Указанные выше два пункта являются результатом системного сбоя механизма регулирования  деятельности органов государственной власти

Системные же изменения регионального законодательства об органах государственной власти Кировской области  нужны сразу после вступления в должность лица, избранного Губернатором. Суть этих изменений в выделении  отдельных органов государственной власти -Губернатора и Правительства области. Эта работа также может быть проведена уже сейчас, но во избежание дестабилизации процесса перехода власти к новому Губернатору подобные изменения должны вступать в силу после 14 сентября 2014 года.