В 90-е годы мне довелось быть помощником депутата Государственной Думы Сергея Митрохина и региональным экспертом по Кировской области Международного института гуманитарно-политических исследований, поэтому реформа общественного городского транспорта – это одна из тем, которой уделялось большое внимание. Эффективность работы общественного транспорта напрямую влияла на социальную обстановку в регионе.
Здесь в краткой форме постараюсь показать результаты первой транспортной реформы (на правах очевидца) и осветить ряд вопросов, которые возникают на сегодняшний день. Отмечу, что данный материал является самостоятельным и не является комментарием к ранее проведённым независимым антикоррупционным экспертизам.
При подготовке материала использованы мои мониторинги, опубликованные на сайте Международного института гуманитарно-политических исследований, и нормативные правовые акты города Кирова и Кировской области.
Полтора года назад — в ноябре 2010 года Кировская городская Дума приняла стратегию социально-экономического развития города на период до 2020 года. В Стратегии говорится о транспортном обслуживании населения и отмечается, что первостепенное значение имеет создание «комфортных условий для перемещения жителей в пределах городского округа, повышения мобильности населения города». Кроме того, «городской общественный транспорт является важнейшей составной частью социальной и производственной инфраструктуры города», а его «устойчивое функционирование является одним из показателей качества жизни населения».
1994 год. Первая транспортная реформа
Первая транспортная реформа в городе Кирове началась летом 1994 года. В то время общественный транспорт «съедал» около трети городского бюджета. Кризис везде и во всём: наполняемость бюджета – лишь бы выжить; митинги, акции протеста со стороны бюджетников и политических партий – лишь бы остаться в правовом поле. Задача властей – сглаживать социальное напряжение, особенно среди бюджетников. Общественный транспорт, который уже не обновлялся несколько лет, а также «правила игры» в формате «Совесть – лучший контролёр», приводил к сбоям, что являлось дополнительным дестабилизирующим фактором в социальной сфере.
Год экспериментов, иногда откровенно нецелесообразных (например, никто не мог объяснить, зачем выводить на линию платный троллейбус-экспресс, который не может обогнать нормальный), накалил социальную обстановку до такой степени, что измученные произволом граждане в буквальном смысле слова штурмовали «экспрессы», а в мэрию поступали письма с угрозами от трудовых коллективов.
В экстремальной ситуации (хотя и с некоторым опозданием) администрация города начала принимать эффективные меры. Как позднее прокомментирует один из руководителей транспортной компании: «Эта реформа в принципе пошла нам на пользу потому, что мы получили такой удар от населения, что сразу стали мыслить реально и реально дела решать».
Итог реформы: в автобусах и троллейбусах снова появились кондукторы; в условиях безумной инфляции мэрия взяла обязательство повышать цену за проезд не чаще одного раза в квартал, а городская Дума рекомендовала, чтобы стоимость проезда не превышала 1% от минимальной российской зарплаты (сейчас понятие «минималки» прекратило своё действие).
Транспортная реформа дала четыре неоспоримых позитивных результата: во-первых, ликвидировали «зайцев» (по данным Минтранса, в среднем от 15 до 20% пассажиров не оплачивали свой проезд); во-вторых, город получил дополнительно 1000 рабочих мест; в-третьих, самый высокий в России коэффициент регулярности выхода общественного транспорта — 0,95% (к такому показателю даже в советское время только стремились); в-четвёртых, благодаря гибкости проводимой ценовой политики, удалось снять социальное напряжение.
К первому кварталу 1995 года администрация выработала политику в сфере организации пассажирских перевозок в городе. В частности, транспортное обслуживание населения было определено как «важный элемент обеспечения единого городского пространства». Реализация действительно рыночных принципов работы общественного транспорта первыми лицами города Евгением Клевачкиным и Владимиром Логиновым обеспечила нормальную жизнедеятельность города и явилась стабилизирующим социальным фактором.
В распоряжении о лицензировании отдельных видов деятельности предоставлялось «право транспортного обслуживания населения (в том числе пассажирские перевозки) предприятиям различных форм собственности при условии согласования маршрутов, графиков, тарифов с администрацией города». К сожалению, за 17 лет очень многое изменилось в концепции построения рыночной экономики и далеко не всё в лучшую сторону…
Недооценивать проблему общественного транспорта опасно. Весной 1997 года губернатор Владимир Сергеенков пойдёт на крайние меры и подпишет распоряжение «О перевозке пассажиров в места коллективного садоводства и огородничества в выходные и праздничные дни», которым весной и осенью будет устанавливаться льготный проезд для садоводов и огородников. Распоряжение более чем критикуемо, поскольку явно выходило за пределы компетенции губернатора, но оно было понято и принято предпринимателями-перевозчиками. Как показала жизнь, решение было мудрое и просуществовало годы. Размер льготы иногда достигал 50%.
2009 год. Оптимизация маршрутов
В 2009 году «оптимизирована маршрутная сеть», иными словами, упразднён ряд удобных маршрутов и введена система муниципальных заказов на маршруты. Администрация такое непопулярное решение объяснила возникновением «проблемных вопросов, связанных с повышением безопасности участников дорожного движения». Хотя налицо – отказ от принципов свободной рыночной экономики. Предприниматели-перевозчики приспособились к новым условиям, смирились с дополнительными обременениями – в конце концов, естественный отбор – выжили далеко не все…
2012 год. Вторая транспортная реформа
Безусловно, сейчас – не вторая половина 90-х: врачи, учителя и рабочие заводов получают заработную плату рублями, а не продуктами питания и не газовым оружием; пенсионеры и студенты могут точно назвать дату, когда получат очередную пенсию или стипендию. Однако нельзя не учитывать складывающуюся ситуацию, что «кривая» социального напряжения медленно, но верно «идёт вверх». Такой вывод напрашивается из анализа принципиально новых моделей поведения в нашем регионе – конфликт в Демьяново, общественные инициативы в связи с гибелью Максима Маркова…
Совершенно очевидно, что внедрение электронной системы внесёт не только нервозность, связанную с эмоциональной стороной – где получить транспортную карту, как её пополнить, как проехать в месяц именно ровно 60 раз, чтобы было максимально выгодно, но и возможные объективные материальные потери, например, в случае «сбоя» или «блокировки» системы. Кондуктор в этом случае оказывается заложником ситуации, при всём своём желании не сможет продать льготный билет. В соответствии с постановлением администрации города кондуктор должен продать, а пассажир купить билет за полную стоимость – за 15 рублей.
Август: PR-реформы
Почти во всех местных СМИ появлялась информация в виде интервью и комментариев о грядущих нововведениях на городском общественном транспорте. Если сравнить публикации, то нетрудно будет найти много несостыковок и взаимоисключений. При этом если ознакомиться с нормативными правовыми актами, которые вводят новую систему, то уровень «неупорядоченности» только возрастёт.
Как стать владельцем транспортной карты?
Первоначально до населения была доведена информация о том, что она покупается за 100 рублей. Затем после вмешательства губернатора Никиты Белых решили, что все льготники получают карту бесплатно (т.е. за карты платит казна), а «общегражданские» карты продаются за 100 рублей.
Впрочем, если обратимся непосредственно к Положению о введении на территории города Кирова автоматизированной системы учёта и оплаты проезда на транспорте общего пользования городского сообщения, утверждённого постановлением администрации города от 07.08.2012 за № 3079-П, то в пункте 3.2 раздела 3 «Порядок выдачи транспортной карты» содержится недвусмысленная формулировка «Получение транспортной карты возможно любым гражданином после оплаты услуги по её подключению к системе по установленному тарифу при обращении в организацию, которая по договору с оператором системы занимается продлением, пополнением и продажей транспортных карт».
Что следует из этой формулировки?
Во-первых, «общегражданские» карты «получают», а не покупают.
Во-вторых, прежде чем у гражданина возникнет «возможность» получить транспортную карту, он должен оплатить «услуги по ее подключению к системе по установленному тарифу». Это примерно то же самое, если бы поставили условие: прежде чем вы получите возможность воспользоваться услугами общественного транспорта по оптимальной стоимости, вы должны в таком-то магазине купить килограмм колбасы. Вопрос: какое отношение имеет колбаса к желанию человека доехать на троллейбусе до определенной остановки – никакого. То же самое и здесь, если кто-то желает провести тестирование электронной системы, то при чём здесь жители города, которые хотят воспользоваться услугами общественного транспорта? Пожалуйста, можно вовлечь в эту кампанию людей, но только инициаторы электронной системы должны их чем-то заинтересовать и исключить возможность, когда технический брак будет оплачиваться из кармана гражданина, который ничего не должен частным компаниям.
В-третьих, о продаже транспортных карт – пункт 3.3 фактически раскрывает ситуации, когда происходит продажа транспортной карты – «в случае утери, порчи транспортной карты, повторная выдача осуществляется на платной основе, исходя из стоимости её изготовления».
В комментариях транспортную карту часто сравнивают с банковской картой. Следует заметить, что на любой банковской карте написано (и это соответствует действительности), что банковская карта – это собственность банка. Аналогичный статус и у sim-карт. Более того, сотовые операторы бесплатно меняют sim-карту, если она эксплуатировалась свыше одного года.
Довод о том, что транспортная карта вообще-то не должна продаваться, подтверждается и другими нормами Положения, в частности,
абз. 3 пункта 1.2 – определение понятия «держатель транспортной карты» — это «гражданин, получивший в установленном порядке транспортную карту»;
абз. 10 пункта 1.2 – определение понятия «эмиссия транспортных карт» — это «изготовление, выдача микропроцессорной карты установленного образца…».
Что касается транспортных карт, которые выдаются гражданам льготных категорий, то в соответствии с Положением они «могут получить транспортную карту при предъявлении паспорта и документа, подтверждающего право на льготу по проезду на транспорте общего пользования». При этом в соответствии с пунктом 4.5 «передача льготной транспортной карты другому лицу запрещается».
В этой норме содержатся вышеуказанные завышенные требования к гражданину и, кроме того, транспортная карта будет именной. Следовательно, создание подобной автоматизированной системы требует решения ряда организационных вопросов в части технической защиты такой системы, защиты персональных данных, хранения базы данных обо всех совершённых поездках. Неурегулированность этих вопросов может привести к нарушениям конституционных прав граждан, а также законодательства о защите персональных данных.
Что такое активация транспортного приложения транспортной карты?
В пункте Положения, где приводятся определения употребляемых понятий, слово «активация» отсутствует. Пункт 4.1 указывает, что активация транспортного приложения «осуществляется после внесения держателем транспортной карты суммы, предусмотренной действующим утверждённым тарифом, равной стоимости одной поездки в транспорте общего пользования, в соответствии со льготой, положенной её владельцу, или большей суммы».
Вывод: пенсионер может внести на карту 8,50 рублей или любую другую большую сумму.
Данная норма вступает в противоречие с постановлением Правительства Кировской области от 07.08.2012 за № 165/470, в соответствии с которым, например, пенсионер должен внести 510 рублей и ни копейкой больше или меньше!
Почему транспортная карта (кроме льготной на 100%) содержит именно 60 поездок?
О цифре 60 – можно только догадываться.
Вообще калькуляция количества поездок необходима для проведения расчётов между перевозчиками и бюджетом, а не для того, чтобы вводить ограничения для льготников. Например, в распоряжении администрации города Кирова от 15.12.1994 со ссылкой на инструкции Госкомстата от 18.06.1992 и результаты обследования пассажиропотока в областном центре было установлено, что расчёт на общий проездной билет (на все виды транспорта) ведётся из 120 поездок в месяц; на автобусный билет — 90 поездок, а на троллейбусный — 80 поездок. Позднее – в марте 1995 года, когда ситуация с общественным транспортом стала выправляться – появилась реальная конкуренция среди перевозчиков, то бюджет, действительно стал возмещать только 60 поездок за каждого льготника. Но это в любом случае отношения хозяйственные и перекладывать проблемы получения экономической выгоды на плечи социально незащищённых групп населения, очень мягко выражаясь, некорректно.
Сентябрь – переходный период?
23 августа постановлением Правительства Кировской области были внесены поправки, благодаря которым пенсионеры и учащиеся с 5 по 11 классы получили возможность в течение сентября платить наличными за каждую поездку по 8 рублей 50 копеек и не предъявлять кондуктору транспортную карту. А вот инвалиды по зрению (1 группы), у которых 100-процентный бесплатный проезд, в «переходный период» не вошли и с 1 сентября они должны иметь транспортную карту или платить 15 рублей за каждую поездку. Переходный период не коснулся и студентов – льготный проезд только по транспортной карте.
«Технический сбой» и «техническая блокировка» — что это такое и что с ними делать?
Данные понятия в документе не раскрываются, поэтому дать точное определение не представляется возможным. Опираясь на интуицию, можно предположить, что это явления, при которых гражданин не сможет получить блага, ранее заявленные в транспортной карте. Кроме того, что гражданин вынужден будет заплатить за проезд полную стоимость, он ещё в соответствии с пунктом 4.6 «должен обратиться в сервисно-диспетчерскую службу оператора». Такие требования являются завышенными, поскольку устанавливают обременительные требования к гражданам.
Что такое «сервисно-диспетчерская служба оператора», в Положении также не описывается.
Кроме того, в случае поломки транспортного средства и невозможности дальнейшего следования по установленному маршруту у пассажира в соответствии с действующими Правилами пользования автобусами и троллейбусами (в ред. от 27.01.2010) есть право: либо без дополнительной оплаты пересесть на следующий автобус или троллейбус; либо получить у кондуктора в обмен на сданный билет деньги в сумме стоимости оплаченного им разового проезда. Вопрос: как учитывать такую ситуацию, из какого источника кондуктор будет выдавать деньги лицам, которые проехали по транспортной карте и со счёта у них уже списалась сумма?
Иными словами, вследствие любой технической причины, выразившейся в отказе предоставления транспортной услуги, гражданин должен обратиться в «сервисно-диспетчерскую службу оператора». Получается такая арифметика: чтобы вернуть 12 или 8,50 рублей (стоимость поездки) придётся потратить 30 рублей (стоимость поездок туда и обратно до «сервисно-диспетчерской службы»). И это не считая потраченного времени и нервов.
Электронная карта вне Правил
Нововведение вступает в прямое противоречие с Правилами пользования автобусами и троллейбусами (в ред. от 27.01.2010), утверждёнными решением Кировской городской Думы.
Прежде всего следует отметить, что никакие поправки в действующую редакцию Правил не вносились, следовательно, в суде имеется возможность доказать, что никакие карты кондуктор не вправе требовать. Для льготника-пенсионера достаточно предъявить пенсионное удостоверение и оплатить проезд в размере 8 руб.50 копеек, и не только в сентябре.
Если исходить из последнего постановления Правительства Кировской области, как уже было отмечено выше, инвалид по зрению, имеющий право на 100-процентную льготу на проезд и не имеющий при себе карты, должен оплатить проезд в полном объёме, однако в соответствии с Правилами – никакого ущемления его прав быть не должно – проезд должен быть бесплатным.
Сложнее обстоит дело со студентами. Месячный проездной билет купить невозможно, льгота как бы есть, но на самом деле её нет.
В Правилах чётко прописаны обязанности кондуктора:
«требовать от пассажира своевременной оплаты проезда, предъявления проездных билетов длительного пользования и документов, дающих право на льготный (бесплатный) проезд, в развернутом виде»;
«иметь при себе и знать перечень категорий пассажиров, имеющих право льготного и бесплатного проезда, руководствоваться им в работе. Знать образцы документов, на основании которых предоставляется право бесплатного и льготного проезда на городском пассажирском транспорте»»;
«в случае поломки автобуса (троллейбуса) и невозможности дальнейшего следования по установленному маршруту совместно с водителем организовать пересадку пассажиров в следующий автобус (троллейбус) на данном маршруте и направлении или, по требованию пассажира, в обмен на сданный билет вернуть пассажиру деньги в сумме стоимости оплаченного им разового проезда».
Иными словами, в Правилах отсутствуют какие-либо упоминания о транспортных картах, следовательно, и требовать их кондуктор не имеет права.
Напомним, что Правила утверждаются депутатами Кировской городской Думы, а очередное заседание будет в последнюю неделю сентября. Даже в случае положительного решения, новая редакция Правил должна вступить в силу после официального опубликования.
Что делать?
Исходя из многообразия противоречивой и взаимоисключающей нормативной базы, имеет смысл «дописать» постановление Правительства Кировской области и расшифровать (употребляемое в тексте постановления) понятие «проездной билет долговременного пользования», поскольку после внесения поправок по поводу «транспортных карт», это понятие «ушло» из введённых приложений, хотя в постановлении от 07.08.2012 Департаменту дорожного хозяйства и транспорта предписано «обеспечить организацию перевозки отдельных категорий граждан… всеми перевозчиками по установленным тарифам и проездным билетам долговременного пользования».
Если следовать логике документа, то получается, что постановление Правительства предполагает принятие другого нормативного акта, который установит порядок функционирования «проездного билета долговременного пользования».
Вместо заключения
Работа общественного транспорта – это сфера общественных отношений, которая очень чувствительна к любым изменениям: грубый подход к реформированию отрасли, как показывает практика, может значительно повысить напряжённость в обществе. Поэтому для сохранения гражданского мира и благополучия населения необходимо максимально корректно проводить любые нововведения, которые непосредственно отражаются или могут отразиться на отдельных социальных группах — пенсионерах, студентах, кондукторах…
Наталья, в эти проездные карты не есть навязывание услуги? Как на такое смотрит ФАС?
Позиция ФАС по поводу транспортных карт мне не известна.
Если исследовать Положение о введении автоматизированной системы, утверждённое постановлением администрации города от 07.08.2012 за № 3079-П, на предмет наличия коррупциогенных факторов, то большая часть из них относится к обременительным требованиям к гражданам.
Есть решение Ростовского ФАСа по этой теме. Признали навязыванием.
Очень познавательно, только остается вопрос, как специалисту достигнут ли результат ….создание «комфортных условий для перемещения жителей в пределах городского округа, повышения мобильности населения города», или «игрушки в технологии» выдаются за огромные достижения по созданию этих комфортных условий.
Создание «комфортных условий для перемещения жителей в пределах городского округа, повышения мобильности населения города» — так декларируется цель в Стратегии, принятой в ноябре 2010 года, а не свершившиеся «достижения».
Я ныне декларирую цель стать президентом США, остается дождать когда свершится или надо делать какие то шаги для достижения этой цели?
Странное у наших либералов отношение к мотивации потребительского спроса. Очень похоже на соцсоревнование в количественных показателях сравнительно честных способов отъема денег у населения.
Хотя подход логичен для любого чиновника – бесплатное кредитование каких-то контор в обмен на потери от ухода от налогов и контроля налогооблагаемой базы.
Ну, а по поводу государственников-рыночников Клевачкина и Логинова, это вы погорячились. Вы как-то однобоко оцениваете транспортную реформу.
Городские дороги – это тоже транспорт. Эти господа считали городские дороги вовсе не городской собственностью и в качестве градоуправленцев фактически ликвидировали проектный подход в развитии дорог.
Смешно, но эти рыночники официальной перепиской давали советы добывать деньги на содержание технических средств регулирования размещением рекламы на светофорах и знаках. В ответ им было предложено разместить там их фото. Запросто выкинули на пустырь предприятие по содержанию дорог на пустырь без всяких компенсаций. И после того, как это предприятие выжило в рыночных условиях, эта компания прихватила все имущество.
Наталья, разъясните мне , пожалуйста, кто маразматик: я или «пятихаточники»? Если пенсионер в месяц пользуется автобусом 15-20 раз, то для этого он должен сделать предоплату на месяц 510 руб. и только тогда получит билет за 8.50? Без этой карты его пенсионное удостоверение для кондуктора будет «до лампочки» и он вынужден покупать билет за 15 руб? Не маразм ли это? Или я ошибаюсь?
В соответствии с постановлением Правительства Кировской области от 23.08.2012 за № 167/493 пенсионеры (а также учащиеся с 5 по 11 классы) «в течение одного календарного месяца с момента введения в муниципальном образовании автоматизированной системы учёта и оплаты проезда» — т.е. в течение сентября могут оплачивать поездки наличными — 8,50 рублей за разовую поездку. Что будет в октября — трудно сказать, поскольку действующие нормативные правовые акты противоречат друг другу.
Кстати, как следует из постановления, для пенсионеров 510 рублей — это «несгораемая сумма», т.е. «без ограничения срока использования».
Если депутаты городской Думы внесут поправки в Правила пользования автобусами и троллейбусами, узаконив «транспортную карту», то кондуктор будет иметь полное право требовать с пенсионера карту или оплату за проезд в размере 15 рублей.
Не припомню, был ли объявлен конкурс на разработку целевой программы «Развитие транспортной системы г. Кирова».
У меня это нововведение вызывает глубокое возмущение. Что ни новшество — всЁ во вред народу.
Для оплаты разовой поездки требуется 8=50 (а если быть точным
7=50 — 50% для льготников) 1 рубль отымается с каждой поездки.
Нас принуждают выложить за ранее 510 рублей. Не у всех найдутся
свободные деньги. Допустим, после двух-трех поездок карточка утеряна, Почему не подлежит восстановлению? Если все данные забиты и никто другой не может воспользоваться этой картой???
Пенсионеры в основной массе страдают атеросклерозом и потерять карточку ничего не стоит, и ЧТО ? все денежки «тютюкнули»?
Следующий вариант: купил пенсионер карточку — пару раз проехал и
….. умер. Как вернуть не использованную сумму?
Кому она отходит, после смерти владельца?
Пенсионерам, в новых условиях, жить НЕ ВЫНОСИМО.
Рост цен на продукты берет на измор — едим что попало, на качественные продукты пенсии не рассчитаны.
А тут и это новшество подоспело…..
Всё делается для того, чтобы народу было «хорошо».